规范稀土行业的“税收力量”

    今年以来，稀土行业屡成焦点。3月，美国、日本和欧盟针对中国对稀土行业采取出口限制措施提起诉讼，世界贸易组织初裁中国败诉。面对低迷的稀土市场与严峻的国外形势，更完善的稀土管理显得愈加紧迫。在这其中，从稀土专用发票管理到资源税改革，税收也是一股不可忽视的重要力量。

    稀土行业：治乱需要“税收力量”

    开一张稀土企业增值税专用发票，企业的信息、交易情况、去向便都被税务机关一一记录。表面上，相比其他增值税发票，稀土企业的增值税专用发票左上角有大写 的“XT”(稀土的拼音首字母)两个字母。更大的不同在于，开具发票时，企业只能通过系统中的产品目录库选择产品名称开具，而不能自己填写。此外，发票票 面上所有的汉字内容都可以被记录，这也不同于普通发票只对交易额、纳税额的数字记录。

    这项发票管理工作开始于两年前。2012年，税务机关将稀土企业纳入防伪税控系统汉字防伪项目管理。在当时的稀土行业报道中，用“期盼已久”来形容稀土行业发票管理的改革。

    两年前推出这项改革的背景有两个。一是被称为“工业维生素”的稀土，在众多工业生产中尤为重要。

    另一个背景是，稀土的珍贵与价值对应的却是污染与市场的无序。2012年，国务院新闻办发布《中国的稀土状况与政策》白皮书指出，每生产1吨稀土氧化物要 产生约2000吨尾砂，且不可避免地产生大量的氨氮、重金属等污染物，破坏植被，严重污染地表水、地下水和农田。

    “在快速发展的同时，中国的稀土行业存在资源过度开发、生态环境破坏严重、产业结构不合理、价格严重背离价值和出口走私严重五大问题。”白皮书写道。

    在这种背景下，2011年，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》印发。旋即，由稀土行业开采、生产的主管部门国土资源部、工业与信息化部牵 头，国家税务总局与其他部委(包括国家工商总局、海关总署等)共同参与，形成部委联动机制，从各个角度出发，致力于整顿稀土行业。

    “接到任务后，我们开展了稀土企业的专题调研，针对稀土行业发展现状，结合增值税管理的特点，研究拟订了稀土行业增值税专项管理的总体思路和实施重点。” 国家税务总局货物与劳务税司魏治国表示。在深入调研的基础上，国家税务总局形成了一套完整的解决方案，在整顿稀土市场的行动中，贡献出“税收的力量”。

    这套方案就是后来的稀土行业增值税专用发票：“充分利用信息化手段和现有增值税防伪税控系统，以增值税防伪税控系统汉字防伪项目为抓手，建立稀土行业监控系统，通过专用发票等税收管理手段介入稀土行业监控管理的方案。”

    2011年10月中旬，整个系统开发、测试及试运行工作便已完成。而在地方，这项工作同样紧锣密鼓地进行。

    在稀土主产区内蒙古自治区包头市，当地国税机关在专用发票系统启用前，组织各基层局对稀土企业的户数、稀土的品目、收入、税金缴纳情况进行了统计和核对， 设计了相应的统计表格和转换程序，此外还对完成升级的稀土企业全部纳入了防伪税控系统监控台，按监控台系统中数据分析的预警管理所提示出的超计划指标预 警、销售对象异常预警、增值税发票内容异常预警和稀土产品购销配比异常预警的数据，加强分析、查询和审核。

    专用发票：管理突出精准高效

    截至目前，包头市纳入增值税防伪税控系统汉字防伪项目管理的企业户数为153户。在全国，纳入该项目的稀土企业数为1571户(截至2013年6月)。 2013年，多部门联合对全国稀土行业开展调查，而这次调查的基础，正是税务机关通过发票系统录入的千余家稀土企业的资料。

    两年来，数据在不断更新，各地税务机关在确保数据的准确与基于数据的分析工作上，都做了不少工作。这一张特殊的发票，之于稀土市场的管理与整顿，有着一定的作用。

    打击非法开采，是稀土行业最重要的整顿任务。“稀土行业最大的敌人不是国外生产企业，而是国内的非法开采。”稀土行业协会副秘书长陈占恒表示。尽管自 2006年起，国家每年下达指令性生产指标，但超量生产稀土的现象并未得到遏制。尤其在稀土价格暴涨时，大量“不带票”的稀土产品充斥市场，生产成本极 低，不仅干扰了价格市场，造成稀土市场的混乱，同时造成严重的环境问题。

    稀土专用发票的使用则从发票这一环节控制了非法稀土的流通，增加了违法犯罪成本。在税务局看来，汉字防伪增值税专用发票的推出，最明显的作用在于方便统计、便于管理。

    “工信部每年下达给内蒙古的指令性计划为3.5万吨，最终全部下达给了内蒙古包钢稀土(集团)高科技股份有限公司，实行汉字防伪增值税专用发票后，只需要 从后台提取数据并统计就可以完成指令性计划考核。”包头市国税局工作人员表示，通过该系统，可以准确统计纳入稀土专用发票管理范畴的稀土产品交易量，对于 大型生产企业、商贸企业的时点库存数量也便于把握。

    与此同时，对稀土专用发票开具方式、具体品目的严格规定，在很大程度上杜绝了从前“胡开票”、“乱开票”的现象，规范了企业的开票行为。

    在稀土行业看来，推出稀土专用发票，意义还不止于此。江西省工信委有色产业处处长李善乐就曾表示，“专用发票会促进大企业实施兼并重组的步伐，加快构建具 备话语权和国际竞争力的大型龙头企业”。相关部门可以对市场流通的稀土矿的数量、价格和流向等有更为全面和准确地掌握，可以通过有效的调节，保证行业平稳 有序，防止稀土价格出现暴涨暴跌。

    近年稀土价格的暴涨暴跌，已成为行业极大的忧虑。2011年稀土产品价格暴涨，该年6月，氧化镨钕的价格达到143.4万元/吨。自2012年下半年开始 稀土产品价格持续下跌，2014年6月，氧化镨钕的均价为30.75万元/吨。陈占恒透露，2013年稀土出口实物平均价格为14美元/公斤，“已经低于 2010年27.2美元/公斤的水平了。”陈占恒说道。相关数据显示，2013年我国稀土行业营业收入769亿元，同比增长7.9%，实现利润77.4亿 元，同比减少28.1%，利润降低的主要原因就是稀土价格下降。

    “由于汉字防伪增值税专用发票推出的时间点正处于稀土产品价格下跌、市场萎缩的初期阶段，所以起到的作用暂时无法用具体收入、税金等数据分析。但从理论上 看，由于稀土专用发票特有的全面监控，厘清源头和走向的功能，对稀土行业宏观上起到了加强税收监管、进一步规范企业经营行为的效果。对国家开展稀土行业整 合、打击私挖乱采违法活动也起到了良性促进和辅助作用。”包头市国税局工作人员表示。

    记者同样就该发票系统的作用走访了部分企业。对于大型国有企业如包钢稀土来说，从数据上看，实施稀土专用发票后对其业务并无显著影响，主要原因还是由于稀土行业持续低迷，稀土价格持续走低，实现入库税金大幅度下降。

    而受访的普通商贸企业则表示，稀土专用发票推出后确实起到了规范市场的作用，整个流通环节在稀土价格暴涨过程中曾经出现的一拥而上、良莠不齐的现象得到了改善和净化。国家打击私挖乱采的“打黑”行动对企图浑水摸鱼的不良商贸企业起到了震慑作用。

    财税政策：调控体现奖优罚劣

    事实上，税收作为调控手段，促进稀土行业整顿并非只在发票使用环节。

    2006年，我国开始对稀土生产实行指令性规划，逐年减少出口配额以限制稀土出口，并自2010年起调整个别稀土产品出口关税。2011年4月首次大幅提 高稀土资源税，上调幅度逾10倍。调整后的稀土资源税税额标准为：轻稀土包括氟碳铈矿、独居石矿，60元/吨;中重稀土包括磷钇矿、离子型稀土矿，30元 /吨。

    财税动作支持稀土行业发展并未就此停止。

    2014年7月，工信部和财政部联合发出《国家物联网发展及稀土产业补助资金管理办法》，将对稀土开采监管、稀土高端应用等提供资金支持，对通过环保核查 的稀土采选企业核定产能给予一次性奖励，其中矿山采选1000元/吨、冶炼分离1500元/吨、金属冶炼500元/吨。

    业内认为，上述政策对于已通过环保核查、产能较大的稀土企业无疑是利好。以包钢稀土为例，以其2013年公布的产能，根据上述奖励办法估算，包钢稀土将获得上亿元补助。

    尽管如此，随着稀土行业的持续低迷，市场的持续混乱，业内对加大稀土财税改革力度仍有不少呼声。

    进一步改革稀土资源税是不少专家首先提到的建议。不少业内专家建议，要改变稀土行业现状，应运用财税政策，加强行业监管，根据资源重要程度不同，征收不同税率的资源税，提高稀土行业生产成本，淘汰落后产能。

    陈占恒提出，稀土资源税应该更加细化，针对不同矿种、不同生产环境，考虑到南方、北方两类产区的不同，有不同的要求，计征方式也应该具体研究。“还有就是应该加强税法的执行，根据我们的调查，这方面必须要保证。”陈占恒说道。

    资源性产品的特殊性与市场的巨大变动使得计征方式也成为讨论的热点。

    国家税务总局货物与劳务税司综合处处长刘锋认为，现行的资源税税率较低，并且采取的是从量定额计征方式，其税收调节作用微乎其微。因此，有必要将稀土矿原 矿资源税计征方式由从量定额计征方式调整为从价定率计征方式，将税收与资源市场价格直接挂钩，这既有助于通过税收手段增加开采成本遏制滥采贱卖，促进资源 合理利用，也有助于增加资源地政府财政收入，有更充足的财力来改善民生。

    在税款的使用上，陈占恒也提出了希望：“资源税收取的税款中，应该多用于鼓励稀土企业提高技术含量和环境治理，实现稀土资源的可持续发展。税收应该用于公共服务，那么稀土行业的公共服务理应得到更多关注。”

    综合治理：齐心才能形成合力

    一张发票，或是一次税制改革，就能破解稀土行业的难题吗?

    答案是否定的。“打击非法开采，整顿稀土市场，需要多部门协作才能达成。税务机关能做的，就是加强稀土行业的税收管理，在税收这个环节确保做好，为其他主 管部门提供数据、资料。”魏治国表示，打击非法开采，需要行业主管部门有更大的改革措施，税务机关作为合作部门，必将全力配合。

    “税务机关对于企业未按规定开具专用发票的处罚只能是按照规定罚款、停供发票，处罚手段有限。根治稀土行业的问题，还需要相关部门及地方政府采取有效的行政手段，需要建立部门协作机制，及时信息交换，形成合力。”魏治国说。

    针对发票系统是否与国家稀土行业指令性计划挂钩的问题，魏治国也作了解释：“任何政府行为都要有法可依，开具发票的依据就是税收征管法。根据税收征管法， 发生了交易行为，企业要缴税，税务机关就要提供发票。这是我们税务机关的行事依据。进一步规范稀土行业、规范指令性计划外的稀土交易行为，需要更新相关的 法律规定，税收也不例外。说到底，发票仅是商事凭证，打击非法开采不可能单靠它。”

    他还透露，下一步，税务机关针对稀土行业的工作重点，将在于对现有数据的核实与分析，加强税收管理，从而配合其他主管部门的稀土行业管理。

    这种观点也获得了稀土行业内人士的赞同。陈占恒认为，现在加强任一环节的行政管理，“都可能会增加合法企业的负担，而非法企业却又没有触及，这是一个悖 论。而且，提高资源税的前提是非法开采得到有效控制”因此，他建议要从根本上改变这种局面，必须从体制、法制上着手。“现行的矿产资源法，已经将近20年 没有修改。”除了在源头上解决法律依据问题，在管理上同样要法制化管理，“每个行业决策，都必须要结合行业实际，听取行业意见。”